刘家义强调，2016年是《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》明确的各项改革措施在实践中推进的第一年,当前要抓住审计全覆盖、地方审计机关人财物管理改革、职业化建设这三个重点。作为国家治理的重要组成部分，审计日益成为国家宏观调控的重要手段，如何按照国务院的要求，有重点、有步骤、有深度、有成效地逐步实现审计“全覆盖”成为了审计发展面临的重要课题。本文通过分析当前基层审计机关在推进全覆盖进程中的举措、困境等方面，探讨推进审计监督全覆盖的发展路径和方法。
审计监督全覆盖的内涵及背景
审计全覆盖，就是在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企事业单位领导人履行经济责任情况进行全面审计，以公共资金的流向为主线，横向上包括对党政机关、事业单位、国有企业、集体企业和领导干部经济责任审计的全覆盖，推进财政性资金全口径审计的横向到边；纵向上包括中央、省、市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区），直至财政资金使用者的全覆盖，实现财政性资金全方位审计的纵向到底。
党的十八届三中、四中全会，以及《国务院关于加强审计工作的意见》相继对国家审计在国家治理中的作用提出更高的要求，明确国家审计要做到“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。随后，中办、国办发布的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等文件，对完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权作出了部署和安排,将“审计全覆盖”列为首要重点任务。这是中华人民共和国成立以来启动的最大规模审计制度改革，标志着国家审计进入到一个新的历史阶段。
二、基层审计机关推进审计监督全覆盖存在的困难
（一）国家审计、内部审计和社会审计合力未能有效发挥。作为国家审计的补充力量，内部审计和社会审计能够有效缓解基层审计人少事多的严峻矛盾。但是，一方面，当前部分内审岗位还没有实现专人专职，内审人员在专业上还有一定局限等原因，无法使内审和国家审计有效对接；另一方面，社会审计力量被借助的范围和领域还比较有限，其专业性优势与营利性特质成为无法忽略的矛盾，也阻碍了其成为国家审计的有力臂膀。要将国家审计、内部审计和社会审计三者力量有效结合，还需审计机关加强内部审计指导，完善使用社会审计力量的相关规范制度，在依法依规的前提下发挥三者最大合力。
（二）审计项目计划缺乏统筹管理。目前，基层审计机关在编制年度审计项目计划时，缺乏对临时交办任务的应对机制，难以全面掌握本级党委政府领导交办事项以及领导干部人员的经济责任审计项目数量。在开展审计计划项目的同时，审计部门还需随时配合巡视组巡查，参与纪委、财政等部门组织的专项督查工作，往往因临时任务直接影响了年度审计项目的正常开展，审计项目计划执行缺乏弹性和调整空间。此外，基层审计机关未建立相应的审计对象资料信息库，在计划安排上监督缺位与重复监督的现象并存。
（三）审计信息技术支持不足。随着经济社会的发展，审计对象日趋复杂、审计环境也不断变化。目前，由于基层审计机关受自身条件限制，审计方法和审计技术手段还相对落后，对云计算、大数据和一些专业性强的高技术领域来说比较陌生。与此同时，审计与被审计单位和其他监督部门的信息资源还未实现实时共享，不能充分利用联网审计，制约了审计的效率和深度。
（四）审计复合型人才匮乏。随着审计职能以监督为重转向以监督与服务并举，审计领域不断拓展，审计内容不断扩大，审计监督全覆盖对审计人员的能力和素质提出了新的更高要求。现阶段，基层审计机关受机构编制、待遇、招录干部年龄等方面的限制，审计队伍专业现状与审计工作发展的现实需求还存在一定差距，这与现代审计的要求不相适应。审计干部队伍专业结构的单一，复合型人才的匮乏，阻碍了审计全覆盖工作的推进。目前相城区审计局人员队伍年龄结构不平衡，30岁以下人员仅占14%，40岁以上人员比例偏高，达41%以上。审计人员以审计、会计专业为主，法律、计算机等专业人员严重匮乏。
三、基层审计机关推进审计监督全覆盖的路径和方法
（一）整合审计资源，为全覆盖提供组织保证。当前，在审计全覆盖大背景下，审计机关将面临更加艰巨繁重的任务，在目前国家审计资源有限的情况下，除了靠审计机关自身进一步创新工作方式方法，优化审计资源配置，加强审计管理和审计能力建设外，还需要审计机关统筹好各方审计力量，充分发挥内部审计作用，利用社会审计力量，形成监督合力。例如，在专项审计调查中合理运用内审成果，在对特殊业务领域的审计中利用社会审计资源，充分整合发挥审计的优势和效能。目前各地审计机关聘请社会中介机构参与审计已经形成一套较为成熟的管理办法,而内部审计工作力量还相对比较薄弱。为此，内审机构的建设显得尤为重要，各地审计机关也都在积极探索实践内部审计监督新路径。比如，相城区2014年出台了《进一步加强区乡镇（街道）内部监察审计工作的意见》，推动乡镇（街道）监察审计“全覆盖”。同时结合监察审计室工作内容，编订乡镇内部审计指导系列文件，形成了一套切合相城区实际的乡镇内部审计操作规范，为进一步实现审计全覆盖提供了保障。
（二）强化计划管理，为全覆盖提供管理保障。在人财物统一管理模式下，双重领导下的基层审计机关要积极落实上级部门部署和安排的条线项目任务，在此基础上，围绕党委政府中心工作，科学规划审计项目计划。一方面，将年度计划和中长期战略计划相结合。审计机关要制定以三至五年为一周期的中长期审计计划，通过滚动实施，增强审计项目计划的科学性和连贯性，既避免重复审计,又确保不留盲区。另一方面，建立和完善审计项目库，实行审计对象和计划动态管理，针对不同的审计对象采取每年必审、滚动轮审、1拖N审计等形式，实现对审计监督对象的全覆盖。特别是对经济责任审计，按照领导干部任职时间编入审计项目库，每年除根据组织部门的安排进行审计外，对达到一定任职年限的在任领导及时向组织部门提出任中审计的建议，以此推动对领导干部经济责任审计的全覆盖。例如，相城区审计局将“必审制”、“年审制”和“轮审制”相结合，对领导干部离任审计、政府投资建设项目等实行“必审制”，对“同级审”、区属国有公司等实行“年审制”，对乡镇党委政府、行政机关事业单位、财政专项资金等实行“轮审制”。
（三）创新审计技术，为全覆盖提供技术支撑。“大数据”审计为实现全覆盖带来了机遇与挑战，该模式是实现审计全覆盖的科学途径。省级及以上审计部门要以“金审工程”为依托，建立大数据审计分析平台，并在基层全面推广。基层审计机关要加快跨区域、跨领域的大数据采集与分析，积极开展联网审计，探索建立审计实时监督系统。通过在线分析、过程监控和动态预警，逐步实现财政预算执行、部门预算、非税收入的联网审计全覆盖。早在相城区建区初期，区审计局就大力推进信息化建设，针对相城区工程项目集中开发建设，项目送审逐年增加的情况，相继研发了《项目审计管理系统》及《工程审计材料信息查询系统》，通过对审计结果数据进行横向、纵向对比分析，实现了审计信息资源的管理、查询功能，同时建立了审计项目、审计常用法规检索等数据库，为审计计划制定、审计项目查询、审计成果利用和审计情况分析等提供了参考，取得了较好效果，“项目审计管理系统平台”在全市得以推广。
（四）加强队伍建设，为全覆盖提供智力支持。随着社会经济发展以及国家政策调整，审计新兴领域不断涌现。比如宏观政策措施贯彻落实情况审计，自然资源环境审计等。面对新的审计领域，审计人员不仅要掌握财务知识，计算机、信息化知识，还需要针对不同的行业领域，熟悉基本业务和管理。各级审计机关应加强审计人才的引进与培养，有针对性地开展业务培训，做好审计人员知识储备，使其逐步达到“一专多能”。近几年，相城区审计局始终坚持采取领导带头、鼓励自学、轮岗交流、外派培训、参观见学和以考促学等方式，按照岗位职能、专业类别，分层次开展业务能力培训，全面增强依法行政能力。在加强审计机关人员提升能力水平的同时，还关注社会审计、内部审计人员的业务规范化，并致力提升其专业化水平，每年组织协审人员、乡镇（街道）内审人员开展依法审计专项集训，实施考试上岗制度，以共同组建一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、纪律严明的审计监督全覆盖队伍。
当前，实现审计监督全覆盖，已经成为审计机关全面发挥监督职能的现实需要。基层审计机关要结合自身情况不断探索和改进现有的审计机制和体制，最大限度地发挥审计监督效力，拓展审计监督范围，逐步实现审计监督全覆盖。
张燕（江苏省苏州市相城区审计局）
